تقييم القانون الجديد لشركة النفط الوطنية العراقية

اقر مجلس الوزراء مسودة القانون الجديد لشركة النفط الوطنية العراقية وارسله الى مجلس النواب لتشريعه على وفق الإجراءات التشريعية والدستورية. من الناحية الشكلية فان المسودة مقتضبة للغاية، من ناحية الجوهر و المضمون فانها مخيبة، مبهمة من ناحية الصياغة، غير متسقة هيكلياً وغير محددة وظيفيًا. ولهذا فان القانون المقترح بصيغته الحالية غير قابل للتطبيق الفعلي المثمر وعليه لابد من اعادة النظر فيه بنحو جذري ضمن نظرة شمولية تاخذ بنظر الأعتبار التغيرات الأساسية المتعلقة بالموضوع، وكما موضح في هذه المساهمة.
أحمد موسى جياد

في البداية لابد من الذكر بانه تم سابقا عرض واقتراح العديد من المسودات لقانون شركة النفط الوطنية العراقية سواء كان ذلك بنحو مبادرة مستقلة (رسمية او فردية) او ضمن المسودات العديدة لقانون النفط والغاز منذ عام 2007 ولحد الأن. وقد سبق لي ان نشرت العديد من المقالات التحليلية بشأن جميع تلك المحاولات و تعاونت مع وزارة النفط بهذا الشأن وكان اخرها يتعلق بالمسودة المقترحة من قبل الوزارة في شهر ايلول/ سبتمبر من العام الماضي.
بعد القراءة المتانية والتحليلية لمسودة القانون المقترح و القوانين ألأخرى ذات العلاقة يمكن تسجيل الملاحظات التالية :
اولا: ان مسودة القانون المقترح مقتضبة للغاية من ناحية الشكل/الهيكل والمضمون. حيث تتضمن المسودة تسع مواد هي أيضاً مقتضبة ايضاً و خاصة مايتعلق بمجال (اسنثمار) عمل الشركة (المادة 5). يظاف الى ذلك وجود تناقض واضح في مدى نشاطات ومهام الشركة حيث تضمنت (الغاز) في الوقت الذي اقترحت فيه وزارة النفط مسودة قانون آخر لتشكيل شركة الغاز الوطنية العراقية.
ان هذه الصيغة تخلق تناقضا وتداخلا واضحا بين الشركتين في حال اقرار قانونيهما او انها تشير الى صرف النظر نهائيا او مرحليا عن مقترح تشكيل شركة الغاز الوطنية العراقية. وفي كلتا الحالتين فان هذا يشير الى انعدام التنسيق وفقدان النظرة الشمولية المتكاملة عند اقرار مسودة القانون الحالي من قبل مجلس الوزراء وعدم تمكن وزارة/ وزيرالنفط في توضيح الأمر لأعضاء المجلس للحيلولة دون وقوع هذا اللغط القانوني.
ثانيا: قد يكون السبب في ما ذكر في الفقرة اعلاه عائداً الى اعتماد القانون المقترح وبنحو كبير على قانون يعود الى حقبة الستينيات من القرن الماضي والذي مازال ساري المفعول دستوريا.
تنص (المـادة -1- ثانياً) من القانون المقترح على مايلي» تحل الشركة المؤسسة بموجب أحكام هذا القانون محل الشركة المؤسسة بموجب القانون رقم (123) لسنة 1967 وتسري أحكامه عليها بما لا يتعارض مع أحكام هذا القانون.»
يمكن تسجيل الملاحظات التالية على النص اعلاه:
أ- ان الأشارة الى القانون رقم (123) لسنة 1967 غير دقيقة ويكتنفها الغموض وقد تسبب اشكالية قانونية تنفيذية لأن هذا القانون قد تم تعديله لأربعة مرات بين ألأعوام 1968 و 1976 بموجب قوانين معروفة رقما و تاريخا، وعليه فأن التعديل الرابع يشكل الصيغة القانونية التي يعمل بها و ليس الصيغة ألأولى لعام 1967.
أن تفسير مثل هذا القصور في ألأشارة الى القانون رقم 123 قد يعود اما الى عدم معرفة مجلس الوزراء و وزارة/وزير النفظ بتلك التعديلات الأربع على ذلك القانون (فرضية ألخطأ: الناجم عن التسرع او ألأهمال او عدم الدراية) او انهم تجاهلوا عمدا تلك التعديلات برغم سريانها قانونيا ودستوريا (فرضية القصد المتعمد). وفي كلتا الحالتين فان هذا يشكل خطأ صياغيا في نص مسودة القانون ويشكل خطا اجرائيا في تفعيل القانون وعليه لابد من معالجته لتجنب مايمكن ان يترتب عليه من اشكالات تنفيذية.
أنني ارجح فرضية ألخطأ على فرضية القصد المتعمد (لأن الأخيرة تتطلب الغاء القوانين الأربعة المعدلة للقانون رقم 123 وهذا لم يحصل لحد الأن حسب علمي) وعليه ارى من الظروري اعادة صياغة جزء من المادة اعلاه لتصبح كما يلي « بموجب القانون رقم (123) لسنة 1967 المعدل»
ب- ان عبارة « وتسري أحكامه عليها بما لا يتعارض مع أحكام هذا القانون « تحتاج الى مزيد من التوضيح وخاصة في مجال التحليل المقارن بين القانونين.
ان القانون رقم 123 المعدل يتضمن 25 مادة معضمها طويلة نسبيا وذات صياغة رصينة خاصة وانها خضعت الى اربعة تعديلات اقتضتها ضرورة التنفيذ خلال فترة عشرة اعوام. وهذا يعني ان كل مالم يرد ذكره في القانون المقترح يسري عليه ماذكر في القانون رقم 123 المعدل. ولكن بسبب التباين الزمني الواسع بين القانونين والتغير الجوهري في الظروف ذات العلاقة يصبح من المستحيل او غير العملي تطبيق او تفعيل بعض احكام القانون رقم 123 المعدل في الظروف الحالية او المستقبلية. ان ألأمثلة في هذا ألشأن عديدة وذات فاعلية مؤثرة في عمل الشركة مثل دور رئيس الجمهورية، وكيل وزارة النفط والمعادن، صلاحيات وزير النفط خاصة في حالة التعارض مع رئيس الشركة، مبلغ ألأقتراض الداخلي ، مهام وصلاحيات رئيس ومجلس ادارة ألشركة، الخ.
ان الضرورة تقتضي اعادة النظر بالعديد من مواد القانون رقم 123 المعدل لجعلها تتواءم مع متطلبات الظروف الحالية و المستقبلية الملائمة لعمل ونشاطات شركة النفط الوطنية.
ثالثا: ان مبدأ او حجة او مقولة «تغير ألظروف» المذكوره انفا تحتم ايضا تضمين بعض ألمواد او النصوص القانونية التي تعالج المتغيرات و ألتطورات المهمة ذات العلاقة و التي حصلت بعد/منذ التعديل الرابع عام 1976 على القانون رقم 123 المعدل. ويكون تضمين تلك ألمواد او النصوص ألقانونية اما في القانون رقم 123 المعدل او هذا القانون المقترح.
ومن اهم ألأمثلة التي يجب تضمينها او اخذها بنظر ألأعتبار وبجدية ووضوح هي: التوسع الكمي والتطور النوعي في الشركات « المملوكة و التابعة» التي سترتبط بشركة النفط الوطنية، قانون الحفاظ على الثروة الهيدروكاربونية رقم 84 لعام 1985 ، عقود جولات ألنراخيص، التاكيد على ضرورة ألألتزام بقانون 97 لعام 1967 (حيث اشير لهذا ألقانون في التعديل الرابع عام 1976 على القانون رقم 123) ، مراجعة وتحديد مهام شركة النفط الوطنية وذلك لتجنب شمول النشاطات التي تقع حليا خارج نطاق عملها، الأهتمام بالأمور المتعلقة بالصحة و السلامة والبيئة وغيرها ضمن مبدأ «المسؤولية ألأجتماعية للشركات» وكذلك العمل على تكثيف المحتوى المحلي ألخ.
وعليه يصبح من الضروري جدا اضافة بعض المواد الجديدة اما الى القانون المقترح او القانون رقم 123 المعدل وذلك لمعالجة المتغيرات و ألتطورات المهمة ذات العلاقة و التي حصلت بعد التعديل الرابع عام 1976 على القانون رقم 123.
رابعا: تضمن القانون المقترح ألأشارة الى العديد من القوانين التي ستطبق على ومن قبل شركة النفط الوطنية العراقية. ان هذه القوانين اظافة الى القوانين ألأخرى المشار اليها في القانون رقم 123 المعدل قد تتعارض مع بعضها البعض مما قد يخلق حالة «الحلقة المفرغة» والتي تشكل عائقا قانونيا يؤثر سلبا على كفاءة عمل الشركة.
وبما ان مجلس الوزراء سيقوم باعداد نظام لتحديد حوافز العاملين في الشركة فانه من الضروري دراسة كل تلك القوانين المذكورة بعمق ورويه للتأكد من سلامة و تناسق سريانها على الشركة والعمل على الغاء او تحييد التناقظات بين تلك القوانين ان وجدت.
خامسا:ان تشكيلة «مجلس ألأدارة» مبنية على صيغة قديمة عفى عليها الزمن ولم تعد ملائمة في ضوء الظروف الحالية والمستقبلية لعمل الشركات النفطية. فشركة النفط الوطنية معنية فقط بجزء من القطاع النفطي ألا وهو القطاع ألأستخراجي، وهذا يتطلب من أعضاء مجلس ألأدارة الألمام ومعرفة ألأساسيات الفنية و التقنية و الأقتصادية و التعاقدية و ظروف العمل وغيرها الخاصة بنشاطات القطاع ألأستخراجي.
وعليه ماهي مبررات ضم ممثلين عن وزارات المالية والتخطيط و البنك المركزي كاعضاء في مجلس ألأدارة في الوقت الذي لايوجد من يمثل المحافظات المنتجة او العاملين في ألشركة أو المعاهد الفنية و الكليات المتخصصة او منظمات رجال ألأعمال العاملين في القطاع النفطي ألأستخراجي.
لم تحدد مسودة القانون المقترح مهام وصلاحيات رئيس ومجلس ادارة الشركة ولا الية اتخاذ القرارات واكتمال النصاب وغيرها من ألأمور المتعلقة بعمل المجلس. وهذا يعني سريان المواد والفقرات الخاصة بهذه ألأمور و المذكورة في القانون رقم 123 المعدل.
كذلك لم تتضمن مسودة القانون المقترح اية اشارة الى «ألأعضاء ألأحتياط» وعليه ليس واضحا فيما اذا كان وجود العضوين الأحتياط المذكورين في القانون رقم 123 المعدل يتعارض مع مسودة القانون المقترح ام لا، مما يتطلب التوضيح.
وفيما يتعلق بالخبيرين المختصين الذي يرشحهما وزير النفط، لم تذكر مسودة القانون المقترح فيما اذا كانا من ضمن العاملين في القطاع النفطي او من خارجه و هل ان الترشيح مشروط بموافقة مجلس ألأدارة او مفروض عليه.
قد يكون من المفيد وجود اعضاء»مستقلين» غير دائميين وغير متفرغين ومن دون حق التصويت من اصحاب الخبرة المشهودة في الجوانب ألأساسية لصناعة النفط ألأستخراجية وغير العاملين (في حينه) في أي من مؤسسات الدولة.
واخيرا وليس أخرا، فانه من الغريب والمريب ان مسودة القانون المقترح لم تتضمن ولم تؤكد على مبدأ «استقلالية» مجلس ألأدارة باستثناء اشارة طفيفة في ألأسباب الموجبة. وهذا يشكل خللا مؤثرا قد يترك اثار سلبية على عمل الشركة وخاصة في حالة وجود نزعات تسلطية وفردية لدى وزير النفط و/او رئيس الوزراء. ومن الجدير بالذكر ان المسودات السابقة لقانون الشركة و قانون 123 المعدل قد اكدت في موادها، و ليس في ألأسبلب الموجبة، على مبدأ استقلالية المجلس.
ان انعدام او ضعف استقلالية مجلس ادارة الشركة يتناقض بالمطلق مع جميع الممارسات المعمول بها حاليا في جميع او اغلب شركات النفط الوطنية (الحكومية).
الملاحظات اعلاه تحتم بما لايقبل الشك ضرورة اعادة النظر و صياغة المواد والفقرات ذات العلاقة بمجلس ادارة الشركة.
سادسا: لم تحدد مسودة القانون المقترح بنحو مباشر وصريح نشاطات ومجال عمل الشركة. ولكن بدلالة الشركات «المملوكة» من قبلها فان نشاط الشركة ينحصر،بموجب المادة-4-ثانيا:2، في مجالات « استكشاف واستخراج وإنتاج النفط والغاز».
في ضوء هذا النص فان الشركات المعنية بنقل النفط الخام (ألأنابيب) و تسويقه (سومو) تقع خارج نطاق عمل شركة النفط الوطنية في حين (قد) تكون شركة الحفر العراقية ضمن الشركات «المملوكة» .
وعليه من الضروري ان تحدد مسودة القانون وبوضوح ماهي نشاطات الشركة وتحدد بألأسم من هي الشركات المملوكة من قبلها ضمن الشركات القائمه عند تشريع هذا القانون.
وعلى المستوى الجغرافي فان مجال عمل شركة النفط الوطنية العراقية يشمل، حسب المادة 5 ،» جميع المناطق النفطية والغازية في جميع أراضي جمهورية العراق ومياهه الإقليمية وجرفه القاري» و لها، بمجب المـادة -1- أولاً ،» أن تفتح فروعاً داخل العراق وخارجه».
على الرغم من دستورية المادة 5 المشار اليها اعلاه، الا ان تطبيقاتها العملية في اقليم كردستان و المناطق «المتنازع عليها» قد تواجه بعض العراقيل من قبل حكومة و سلطات ألأقليم.
وللشركة بموجب المادة 5 «أن تشترك مع الغير بموافقة مجلس الوزراء إذا وجدت ذلك أفضل لتحقيق أغراضها «. ونظرا لأهمية وخطورة هذه الفقرة لابد من تسجيل الملاحظات التالية:
ا- ان «المشاركة» في الصناعة ألأستخراجية يمكن ان تأخذ اشكالا عديدة وبانماط واطر تعاقدية مختلفة، وقد تتعارض بعض من تلك الأطر التعاقدية مع الدستور الحالي او مع قانون نافذ.
ب- ان تعبير «الغير» يتضمن الشريك العراقي و الشريك غير العراقي (الأجنبي :عربي او غير عربي) وهذا ينعكس على طبيعة المشاركة والمتطلبات القانونية لأقرارها.
ج- على شركة النفط الوطنية تقديم الجدوى الفنية و ألأقتصادية وألقانونية التي تبرر المشاركة والتي تثبت بان هذه المشاركة هي افضل مامتاح لتحقيق اغراضها و خاصة فيما يتعلق بتحقق التنافسية الفعلية بين الشركاء المحتملين.
د- يجب ان تخضع هذه المشاركة الى الضوابط المذكورة في القوانين: رقم 97 لسنة 1967 و رقم 123 لسنة 1967 المعدل و رقم 84 لسنة 1985. كما يجب ان لاتتعارض الاليات القانونية لهذه المشاركة مع تلك التي تم اعتمادها من قبل الوزارة لحد ألأن.
ه-وعليه وفي ضوء ماتقدم فاذا كانت هذه المشاركة مع شريك غير عراقي فان موافقة مجلس الوزراء عليها تعتبر غير كافية وغير دستورية ولذلك لابد من عرض المشاركة على مجلس النواب لاستحصال موافقته عليها واصدار القانون الخاص بالمصادقة عليها و عند نشر ذلك القانون في الوقائع العراقية يدخل عندها حيز التنفيذ وتكتسب المشاركة المعنية الشرعية القانونية المطلوبة.
لذا اجد من الضروري جدا اعادة صياغة المادة 5 اعلاه وألأخذ بنظر ألأعتبار الملاحظات المذكورة بشانها.
سابعا: خلت مسودة القانون المقترح من العديد من المفاهيم و المباديء والممارسات الحديثة حيث لم تتم ألأشارة مثلا الى مبدأ الشفافية برغم ان العراق عضو ممتثل في المبادرة الدولية للشفافية في الصناعات ألأستخراجية، ولم يشر الى محاربة الفساد علما ان العراق موقع على ألأتفاقية الدولية بهذا ألشأن. كذلك لم تلزم الشركة باعتماد التنافسية في التعاقد لتحقيق افضل النتائج كما يقتضيه ويلزمه الدستور الحالي. اضافة الى ماتقدم لم تلزم مسودة القانون الشركة بنشر المعلومات والتقارير الدورية الشاملة لجميع نشاطاتها كي تتاح الفرصة للمواطنين (بوصفهم من يملك الثروة النفطية والغازية حسب الدستور) ومختلف المعنيين للاطلاع وتقييم عمل الشركة ومسائلة رئيس و مجلس ادارتها.
وعلية يصبح من الضروريات الملحة تضمين كل ماذكر اعلاه في قانون الشركة.
ثامنا:وكما ذكر «أعلان موقف: من أجل خطط وسياسات نفطية وحوكمة سليمة «(المقدم من قبل طارق شفيق و احمد موسى جياد) أصبح موضوع فصل التخطيط النفطي، وصنع السياسات والمهام الإشرافية على العمليات الفنية والتجارية، من الممارسات المقبولة عالمياً تقريباً. فمهام رسم السياسات وإدارة الشؤون التنظيمية والرقابية تقع على عاتق وزارة النفط، في حين تتولى شركة النفط الوطنية العراقية المهام العملياتية و الفنية والتجارية و التعاقدية المتعلقة بنشاطاتها.
وكما هو واضح فان مسودة القانون المقترح لاتتضمن مثل هذه التوجهات الدولية الحديثة في تحديد العلاقة بين الوزارة والشركة.
إن إعادة تأسيس شركة النفط الوطنية العراقية هو تطورٌ يستحق الاحتفاء به شريطة أن ينصَّ قانونها على تزويد الشركة بسلطة حقيقية وهيكل تنظيمي واستقلال، لضمان الفعالية والكفاءة والإدارة الحكيمة لنشاطات استخراج النفط. كما لا ينبغي أن ينظر إلى شركة النفط الوطنية العراقية أو تُهيكل لتكون مجرد الشريك الأصغر لشركات النفط العالمية مع دور محدود في الإدارة وفي صنع القرار.
مما تقدم نستخلص ونوصي بما يلي:
اولا: ان المسودة الحالية المقترحة لقانون شركة النفط الوطنية العراقية لاتصلح قانونيا و دستوريا وعملياتيا وتنفيذيا ان تكون اساسا لاعادة تشكيل او تأسيس الشركة.لذا يجب رفض القانون من قبل مجلس النواب واعادته الى مجلس الوزراء.
ثانيا: يجب مراجعة و اعادة النظر وبنحو جدي وشامل بالقانون رقم 123 لعام 1967 المعدل وتحديثة في ضوء تغير الظروف و بما يتلائم ومتطلبات وممارسات واطر عمل الشركات النفطية السائدة حاليا وألأفاق المستقبلية. أو اصدار قانون جديد يعتمد على ألأسس والمباديء المستنبطة من و بعد انتهاء عملية المراجعة و اعادة النظر وبنحو جدي وشامل بالقانون رقم 123 لعام 1967 المعدل وتحديثة.
ثالثا: من المفيد تشكيل فريق عمل يضم عدداً محدوداً جداً من ذوي الخبرة وألأختصاص و المتابعة المشهودة والموثقة (وليس من اصدقاء و معارف او لأعتبارات مناطقية يفرضها المتنفذون في الوزارة) للقيام بالمهمة المذكورة في ثانيا اعلاه على وفق فترة زمنية محددة ومنهجية تشاورية يتفق على مراحلها وخطة عملها ودور كل عضو في فريق العمل.

*استشارية التنمية والأبحاث / النرويج

مقالات ذات صلة

التعليقات مغلقة